一、对二级管理体制本质的理解和认识许多文献认为现在高职院校尚未建立起真正的二级管理体制和相应的运行机制。这里的首要问题是什么是二级管理体制。经查阅，管理学和教育管理方面的经典著作均无提供所谓的二级管理标准。从管理学理论上来看，只要一个组织规模到达一定程度，管理上必然存在层级。就高职院校而言，只要存在系(院)建制，就是二级管理体制。但是直接影响到整个学校运行绩效的关键在于校级和系(院)之间纵向的权力分配。因此，二级管理要解决的核心问题是集权(Centralization)和分权(Decentralization)问题，但是需要说明的是，集权和分权是相对的，从集权到分权是一个连续谱，连续谱的两端分别是绝对的集权和绝对的分权。
现实中，几乎没有绝对的集权，亦无绝对的分权。大部分高职院校处于二个极端的中间形态，只不过有的高职院校分权倾向大一些，另一些集权倾向重一些。分权倾向重一些的组织结构在企业中称之为事业部或分公司。再回到二级管理体制这个问题上来。从现有的文献来看，二级管理体制目的在于通过赋予一定的职责和职权，调动系(院)办学积极性，不断提高教学质量，改善办学效益口]。因此，普遍认为，所谓二级管理体制就是赋予系(院)更大程度的权力，使系(院)成为相对独立运行的事业部。这里有必要强调一下事业部的性质和特征：第一，事业部是利润中心，不仅要对成本费用负责，而且要对收入负责；第二，自主经营，独立核算，自计盈亏(不是自负盈亏)；第三，相对独立，自我包容，因此系(院)就是一个相对独立的办学实体，换句话，脱离整个学校系(院)亦能正常运行下去。
二、分权集权的收益和成本
(一)分权的收益从理论上看，更大程度的分权，即赋予系(院)较多的权力和较重要的权力，具有如下收益：一是有利于调动系(院)的办学积极性。职责和职权的下移，使系(院)成为相对独立的办学实体，系(院)可以在自己的管辖范围内独立自主地工作，有利于调动系(院)充分利用教学资源自我发展的主观能动性。二是有利于改善管理的有效性，提高管理效率。分权的本质实际上是管理工作的纵向分工，随着职责和职权下移，大量的具体性Ft常事务由系(院)自己解决，校级管理层可从繁琐的事务性工作中解放出来，集中精力思考和解决学校总体性、长期性、战略性的发展问题。三是有利于构建学校民主管理体系，推进学校民主管理进程。系(院)职权的增加，使得普通教师有更多机会通过各种方式参与系(院)的管理。由于系(院)办学效益直接影响到教师自身利益，普通教师也更有动力关心、参与教育教学管理工作，系(院)的决策也会更多地征求教师的意见。教师，尤其是专家在系(院)、学校的决策中将具有更大的影响力 ]。四是有利于学校形成、巩固专业优势，创建特色。随着职责和职权向系(院)转移，系(院)可以在自己的职权范围内因时因地制宜地制定具有自身特色的决策，从而有利于系(院)在专业和课程建设、人才培养模式、教学方法改革等方面形成自己的特色与优势。
(二)分权的潜在风险和成本系(院)职权的增加，容易导致各系(院)各自为政，也容易造成分散主义与本位主义等现象，使组织中各个层级的矛盾与冲突急剧增加，不利于维护学校整体利益，降低学校的整体凝聚力[410此外，各系(院)都设有类似的职能机构，管理人员大量增加，管理费用急剧上升。各系(院)拥有各自独立的利益，易产生对学校资源和市场的不良竞争。当系(院)或部门之间出现利益矛盾时，上层因权力下放而权威性削弱，其协调功能就无法发挥作用，此时扯皮、推诿等一些不良情况会随之发生。
再者，学校和系(院)之间的分权实际操作起来很难合理掌握，容易出现要么分权过度、要么分权不足等现象。
从上面分析可以看出，相对于集权，分权既有收益，亦有潜在风险和成本，分权程度并不是越大越好，因此对分权程度的选择是一个权衡利弊的过程，因此我们接下来要讨论的问题是，什么情况下分权程度适宜大一些。
三、决定分权程度的因素
(一)学校规模学校规模越大，越需分权，这样既可使校级领导专注于学校总体发展目标和战略规划，又可充分调动系(院)工作的积极性。自本世纪以来，随着我国高等教育大众化进程的加快，高职院校迅猛发展，学校规模也越来越大。据全国教育事业发展统计公报数据，2010年全国高职(专科)学校全日制在校生平均规模5904人，在校生规模超过万人的高职院校也为数不少。规模这样大的学校，原有集权管理体制显然难以做到精细化管理和有效监控。面对这种形势，高职院校迫切需要建立起校、系(院)二级分权体制哺]。
(二)专业结构专业越多，特别是如果专业之间差异较大，则越需要分权。伴随着规模的不断扩大，我国绝大多数高职院校也向综合性院校方向发展，专业数量少则十多个，多则几十个，横跨多个专业大类。显然，不同专业面向的岗位性质和能力要求千差万别，人才培养模式不尽相同，因此在学校层面采用统一的人才培养模式显然无法满足人才培养的要求，需要因系(院)而异，因专业而异，这就需要高职院校构建起系(院)二级分权体制，将专业建设的职责和相应的职权落实到系(院)，这样才能形成各自的专业特色E 。
(三)外部环境情况高职教育必须面向市场，面向企业，这是高职教育的基本规律和本质属性。当学校面临的市场复杂且多变时，必须实行更高程度的分权，以便更及时、更准确地捕捉市场机会，适应市场需要，更好地为区域经济发展服务。
(四)管理控制技术发展程度如果学校有了更为科学有效的控制手段(网络化、信息化)，则可以更多地将权力下放。目前大多数高职院校已经建立了比较完善的校园网和管理信息化系统，譬如教务管理系统、财务管理系统。有些高职院校甚至建立了整合教学、实训、教学质量监控、财务、人事等综合性的校园资源管理系统。从这一点看，大多数高职院校具备了实施更高程度分权的基础。
(五)下级因素和其他如系(院)主任综合素质和管理能力较强，管理经验较丰富，则分权程度可高一些。除此以外，还有其他一些因素会影响集权和分权，如高层管理者本身的管理哲学、性格和个性；还譬如教学活动的分散性，如果一个学校有若干个校区，则宜分权程度高一些。
从上面的分析来看，一个学校分权程度的大小取决于一系列的因素，既有学校内部因素，亦有学校外部因素，因此各个学校拟根据自己的具体情况来权变地选择分权程度的高低；同时根据内外因素的变化，动态地调整二级管理中的权力分布结构；再者，对不同的系(院)，根据系(院)规模、专业结构以及系主任的管理成熟程度，实行不同的分权程度。
有必要指出的是，目前大多数高职院校是从中专、中职学校升格来看，我们知道，中专学校相对倾向于集权，一个主要原因是面临的环境相对稳定(由于当时中专校还没有提出面对市场的要求)。学校升格后，即便规模不断扩大，面向市场办学要求更高，专业结构日益丰富等，但由于历史惯性和集权倾向的依赖性，高职院校一般仍然保持较高程度的集权，而分权程度不足。因此从现状来看，高职院校总体上应趋向于逐步提高分权程度。
四、平稳地实施分权的两个途径
(一)制度分权在详细分析、认真论证(学校发展规划分析、职务设计等)基础上，通过制度形式授予系(院)必要的职权，同时规定必要的职责。一般来说，制度分权相对稳定，且具有长期性。问题的关键也许在于需要根据上文的分析因素来确定所需分散权力的类型和内容、大小。从权力的内容看，主要涉及人权、财权、业务权，业务权又包括教学、科研、学生管理、实训等。权力类型则包括最终决定权、建议权、过程参与权。
为最大限度地减少放权过程的风险和负面影响，可以采用逐步放权的方法来渐进地提高分权程度。第一，先放业务权再放人权、财权；第二，先放建议权、过程参与权，再放最终决定权；第三，逐渐放松控制程度，先审批，再备案，后征求意见(咨询)。
我们以人事权的下放为例来说明。最后需要强调的是，上述放权过程必须根据上文提到的影响分析因素权变地进行，并以制度形式加以明确规定。
(二)工作授权工作授权是上级管理者将所拥有的权限因某项具体工作需要而委任给下属。授权是制度分权的重要补充，亦可以作为制度分权的一个前置过程。
一旦条件成熟，即可通过组织结构调整，成为制度分权。因为工作授权具有灵活性，无论是长期还是临时授予的权力，授权者均可收回，使之重新集中到自己手中。
五、保障分权过程有效进行应注意的几个问题
(一)责权对等权责对等意味着赋予某个系(院)的权力不能超过其应负的职责。权力大于责任，虽能保证任务的完成，但会导致不负责地滥用权力，甚至会危及学校整个系统的运行。权责对等也意味着权力不能小于职责要求，否则有可能使职责无法履行，任务无法完成。在二级管理实施过程中最可能出现的倾向是明放暗不放，或放事不放权，将职责下放，职权却不放，或者放权不放钱，配套利益不放，仍然直接控制在职能部门手里。
(二)加强制度建设在目前的情况下，二级管理体制的完善应该是一个加大制度分权的过程。既然如此，各种权力在学校内部的重新分配就必须以制度形式加以明确和规范，否则极有可能造成权力的冲突或者管理真空。在明确系(院)和职能部门之间的权力关系方面，制度尤为必要。每一次权力的重新分配，均需制定相应的制度，使这种权力分配法制化、规范化。
此外，制度还有约束、引导的功能。约束决策者的自由裁量权，引导决策者的决策目标指向。随着权力下放，系(院)决策权愈来愈大，亦越需要对系(院)这种权力进行约束和引导，以符合学校整体利益。
(三)完善监督约束机制权力监督机制的构建与完善，应与二级分权体制架构同步进行。随着分权过程的实施，必须建立起相应的约束监督机制，对下放到系(院)的权力进行监督、约束。第一，通过程序制衡，让权力行使的顺序、途径和形式规范、有序；第二，完善监督制度建设，以制度监控权力，用制度规范事权、财权、人事权，关键在于切实提高制度执行力、增强制度实效；第三，建立权力制衡机制，建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制，推进权力运行程序化和公开透明；第四，适应新形势，改革创新监督方法、手段、措施，健全网络监督体系。
(四)实行目标管理高职院校在推行校系(院)二级管理体制过程中，随着部分权力下放到了系(院)，必须对系(院)制定相应的目标。这个目标也就是随权力下放的职责的具体化。如果系(院)工作目标不明确，学院对系(院)考核、监督就缺乏依据和标准，系(院)可能会成为一个独立的利益王国，许多工作得不到有效的贯彻落实，偏离学院整体发展目标 。
高职院校实行目标管理就是通过目标对系(院)进行管理，学校高层管理者确定了学校总体目标后，对其进行有效分解，转变成各个系(院)的目标，并根据目标的完成情况对系(院)进行考核、评价和奖惩。由此可见目标管理强调对系(院)的“成果管理”和系(院)的“自我控制”，有助于学校总目标的实现。需要说明的是，目标是职责的具体化，因此目标与职权必须对等，防止目标过高或者过低。
具体地，在确定目标过程中，可以采用自下而上和自上而下相结合的方法。
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