1 原因
1．1 自然灾害带来的巨大损失农业生产在很大程度上依赖于自然条件(特别是气候和地理条件)。我国是一个农业大国，又是世界上自然灾害最严重的国家之一，我国的自然灾害频繁，与世界平均水平相比，高出18个百分点(王大尔和于洋，2009)。同时灾害种类多，发生范围广，给农业生产带来了严重的经济损失。
1．2 市场风险造成的损失农产品价格波动频繁，且幅度达，加之我国市场的不成熟，市场信息匮乏，农民受到市场价格波动影响更大。尤其是随着中国加入WTO，我国农产品价格受国际市场影响越来越大。如：2003年因“非典”生猪行情猛烈回升，使生猪供给远远大于需求，导致收购价格一路下滑；2006年由于日本对中国进口蔬菜进行了限制，直接影响苏北某镇农户蔬菜的销售和种植收入的增加；2011年日本核泄漏事件使我国沿海地区大叶蔬菜价格暴跌及今年8月美国发生的严重旱灾，对我国农业、养殖业的影响。
1．3 农业保险的高成本导致有效供给不足我国农业保险业务起步于1982年，一直是商业化经营。从1982年到2003年，农业保险平均赔付率高达92．2 ，大大高于保险界公认的7O 的临界点，再加上大约2O 一3O％ 的管理费用，经营农业保险的亏损高达2O 左右!商业性保险公司对农业保险望而生畏，不敢涉足，甚至谈“农”色变，经营农险业务的保险公司也只剩下两家。农业保险的业务迅速萎缩，险种不断减少，由最多时的6O多个险种，下降到不足3O个。
1．4 农民相对收入低导致有效需求不足我国农村居民纯收人虽连年增加，和城镇居民可支配收入相比，仍然有很大的差距，且明显低于CPI上涨百分比。
农业保险经营的高成本导致供给不足，农民相对收入低导致需求不足，农业保险陷入一个怪圈：农民想投保，但交不起钱；农民能接受的，保险公司又赔不起。高赔付导致了农险的高保费，而高保费又令更多的农民买不起保险，农业保险走人了停滞不前、日渐萎缩的“怪圈”。
学界普遍认为农业保险是介于私人物品和公共物品之间的一种物品，更趋向于公共物品，是准公共产品，具有明显的社会效益性。作为准公共产品的农业保险，只能采黔国家财政支持下的政府经营或国家财政下的商业保险公司经营方式。从这个意义上说，只能采取政策性保险。此外，农业保险是国际上最主要的非价格农业保护工具之一wT0协议将与农业生产相关的自然灾害保险和与农民收人相关的收入保险作为“绿箱政策”，不予限制。因此，开展政策性农业保险，是符合wT0框架下世界农业政策的重要走向。
2 瓶颈
2．1 缺乏健全的法律法规体系迄今为止，我国还没有颁布一部关于农业保险的法律，农业保险业务的开展所依靠的是上级有关部门的红头文件，诸多问题形成了法律真空。而我国《保险法》是一部商业保险的法律，对政策性农业保险适用性有限。仅有第一一百八十六条提到“国家支持发展为农业生产服务的保险彝业。农业保险由法律、行政法规另行规定。”而《中华人民共和国农业法》只提出“国家鼓励和扶持农业保险事业的发展。”没有专业的、具体的、实际可操作性法律法规，抑 _农业保险的进一步发展。
2．2 国家对经营农业保险的商业性保险公司支持力度不够主要表现在费用补贴和税收支持方面，我国目前对敷业保险公司免征营业税外，并未给予其他税收扶持。同时也没有固定的保费和业务费用补贴。在一定程度上降低了商业保险公司经营农业保险的积极性。
2．3 农业保险巨灾体系和再保险体系空缺各地在农业保险的试点中发现，如果出现了损失巨大的灾害，农业保险会出现超赔(基金积累不足赔付)的现象靠农业保险的保费收入只是杯水车薪的作用。我国尚无一个省、市、自治区在试验之初就着手建立“巨灾保障基金”
同时，部分试验．的地区也没有再保险体系。缺乏巨灾赔偿准备，也没有分散风险的其他安排，使得农业保险经营如履薄冰。
2．4 农民风险意识、参保意识薄弱对农业保险认识不足，是农业保险推广的主要问题。农业生产长期“靠天吃饭”，农民大部分没有风险防范意识农民普遍对农业保险理解不透，宁愿抱存侥幸心理，把农业 保险“减少损失”作用误解为“损失必赔”，甚至还有人认为农业保险是向农民变相收费。
2．5 道德风险和逆选择现象严重据相关资料显示，我国农业保险的道德风险在20％。
与其他财产保险相比，农业保险标的的特殊使其更容易发生道德风险，加之我国农民的素质水平较低，一旦发生灾害，投保农户便想索取更多的赔偿金。而对于收人水平相对低的农民来讲，越是高风险地区，投保积极性越高，反之，则低。一旦发生灾害，就给经营农险的保险公司带来严重损失。阻碍农业保险健康发展。
2．6 农业保险专业人才缺乏。行业队伍急需壮大农业保险的各项工作与农业生产有着紧密的联系，这就对从事农业保险的工作人员的农业生产知识水平提出了要求。随着保险公司的业务量逐步增多，农业保险专业人才缺乏的问题日益突出。仅从查勘定损环节来看，人员不足就给工作造成很大影响。查勘定损是一项技术性强、涉及保险公司与投保农民双方利益的工作。特别是面对一些受灾严重、时间要求紧，涉及面广的灾害时，更加要求理赔工作的快速、科学、全面推行。而基层保险经办机构人员偏少，专业人员更少，往往根据生产经验主观判断，直接影响服务水平和质量。
3 对策建议
3．1 尽快颁布《农业保险法》。使农业保险有法可依由于农业保险的正外部效益性，要求农业保险的管理要求将综合使用经济手段、行政手段和法律手段，而法律手段较之其他手段更有效、更具权威性。因此把农业保险纳入法制的轨道，尤显重要。笔者认为《农业保险法》除了一般的商业保险规定的内容外，还应包括以下内容：(1)特别明确政府的责任、权利和义务。(2)规范农业保险强制与自愿结合的制度。(3)确定中央和地方对农业保险的长效补贴机制。(4)规范了基层涉农机构协办农险业务的行为。
(5)明确与农业有关的农业、气象、地质等多部门在农业保险中的责任。(6)对巨灾风险基金、再保险机制等作出具体、明确的规定。
3．2 加大宣传力度。提高农民对农业保险的认识首先充分利用电视、广播、报纸等媒体作用，加强农业政策性保险方针、政策的宣传力度，尤其要注意面向养殖大户、龙头企业、专业合作组织的宣传，使这项工作家喻户晓；其次各级农业保险公司印发通俗易懂的宣传资料，分发至乡村和农户，及时宣传农业保险的政策、意义 最后相关部门组织人员深入乡村开展农业保险知识讲座，具体讲解农业保险的有关知识，引导农民自愿参保、投保。
3．3 不断扩大农业保险保费补贴的品种和范围继续增加农业保险试点区域，增加农业保险试点品种，扩大农业保险覆盖面，使更多的农民能享受到农业保险的保障。开展设施农业保费补贴试点，对发展设施农业的农民给予保费补贴。扩大保费补贴区域，将现有中央财政农业保险保费补贴险种的补贴区域扩大至全国。明确补贴比例，包括对东中西部补贴比例，地方和中央的补贴比例，包括菜篮子工程在内的特色农业补贴比例等。
3．4 划分农业保险区域对农业保险标的及其风险特点进行调查的基础上，根据各地不同的风险状况和保险标的损失状况，按照区内相似性与区间差异性和保持行政区界相对完整等原则，将一定地域范围内的农业保险标的所面临的风险划分为若干不同类型和等级的区域，并分析研究各区域的自然经济条件和风险特点，全面规划农业保险，为其全面开展和稳定经营提供科学依据。
3．5 加大农业保险产品创新力度各保险公司要根据农业发展的新变化、新特点和新要求，深人调研，加大产品创新力度，农业保险政策与农业补贴、农村信贷、农业救济有机结合，使各项支农惠农政策相互联动，最大限度地支持农业生产，积极拓展保险服务“三农”新领域；要积极研究小额信贷保证保险、天气指数保险等新型产品，满足农业和粮食生产日益增长的保险需求。
比如天气指数保险，是把一个或几个气候条件(如气温、降水、风速等)对农作物损害程度指数化，每个指数都有对应的农作物产量和损益，保险合同以这种指数为基础，当指数达到一定水平并对农产品造成一定影响时，投保人就可以获得相应标准的赔偿。降雨量指数产品，一旦降雨量低于临界值就会触发保险赔偿，农民可以将及时到位的赔付资金用于抗旱救灾或再生产。
3．6 保险公司切实解决勘赔定损。积极履行赔偿责任对于一般赔偿农经中心勘察人员迅速赶到现场查勘灾情；对于重大理赔案件，协调县农业保险理赔委员会组成联合勘查小组及时勘察，并向农民公布勘察动态，接受农民质询。同时，鼓励农户开展生产自救。在查勘过程中，如实记录清点损失数量，核定损失程度，并保存原始工作底稿，同时将定损原则及核损结果客观、主动、如实向被保险人阐明，履行对被保险人的宣传解释义务，对保险责任范围之外或未达到起赔点的，镇农经中心人员认真进行政策解释和农业保险政策宣传，让农户理解理赔工作原则，确保不由此引发社会矛盾。
3．7 积极防范道德风险和逆选择对投保人进行保费补贴，对商业保险公司提供管理费用补贴、再保险等方法，扩大农户参与率，来降低道德风险。
在赔偿方面实行比例赔偿，激励投保者在投保后继续加强风险管理，而不是完全依赖保险公司。针对逆选择，将干旱、洪涝、冰雹、台风等保险与其他一些福利性农业计划(价格支持与生产调节计划、农民家庭紧急贷款计划、互助储备计划)联系起来进行强制保险。
3．8 建立财政支持的巨灾风险分散机制在全国建立农业巨灾基金，专款专用，基金来源多渠道，如财政预算，农业部，气象部等与农业相关部门的拨款，从事农险机构的缴费，社会捐助、农民捐款等。发生巨灾的年份，中央财政应发挥赔偿的兜底作用，减轻保险公司的压力。
本文节选自《经济学家》的经济论文，感谢你的阅读！
