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基于实践的“小农水”工程治理模式对比研究

时间:2017-10-09 10:25来源:未知 作者:360期刊网 点击:

  基于实践的“小农水”工程治理模式对比研究

  戴小飞

  (江西省黎川县水利局 江西抚州 344600)

  摘要:小型农田水利工程治理的宗旨是提高工程利用串和灌溉用水效率,其服务对象是农民,农村和农业,受益主体是农民。本文以农田水利的治理模式为研究对象,对比研究了小型农田水利工程投入,驱动及中心治理三种治理模式,相信对从事相关工作的同行能有所裨益。

  关键词:小型农田水利 治理模式 驱动模式

  中图分类号:TV7 文献标识码:A 文章编号:1672-3791(2011)02(b)-0032-02

  模式是解决某一类问题的方法论,一般指被研究对象在理论上的逻辑框架,是经验与理论之间的一种可操作性的知识系统,是再现现实的一种理论性的简化结构,即把解决某类问题的方法总结归纳到理论高度。本文所指的小型农田水利工程治理模式是在一定的制度响应下工程的治理方式,主要指工程的投入、建设或运行等具体方式的表述,它既可以为某个方面或几个方面的表述,也可以是投入、建设或运行等综合表述。治理模式受治理制度的直接影响,前者属于战术性的表述,而后者属于战略性的表述。

  根据不同的划分标准,小型农田水利工程治理模式的分类可以有很多种。本节首先进行分析工程投入、运行方式和驱动模式,然后在此基础上进行综合表述。

  1小型农田水利工程投入模式

  小型农田水利工程治理的宗旨是提高工程利用率和灌溉用水效率,其服务对象是农民、农村和农业,受益主体是农民。如今,政府的治理执政理念由政府包办型向服务性转变,强调以人为本,科学执政。随着农村税费改革和“两工”的取消,小型农田水利工程在经历家庭承包责任制后投入锐减后的又一次投入锐减,这种情况下如何保证工程的投入是解决工程治理的首要问题。小型农田水利工程治理投入模式主要分为以下四种。

  1.1政府补助性投入

  由于小型农田水利工程的工程特性和公共物品属性以及我国部分地区农民较弱的投资能力,依靠政府补助是从新中国成立后长期形成的特征。但国家财力有限,小型农田水利工程数量众多,政府投入项目的资金属于补助性质,投入地区和投入金额有限。现行的国家(各级财政)投资体制属于“民办公助”性质,工程的建设由中央、地方和农民三方投入,工程的管理仍然以农民为主。

  1.2农民投资投劳

  农民投劳投资于小型农田水利工程治理是我国最为明显的治理特征。由于政府的财力有限,靠政府投入远远达不到治理目标。因此,在政府有限投资的引导下,农民投劳投资仍然是现阶段重要的治理投入来源。

  农民投资投劳按照参与分为两种:个人和联合投资,所谓个人投入就是在某种利益的驱动下,农民自己拿出资金和投入劳力建设和管理工程,而联合投资则表示参与治理的人数在两人以上。农民投入还可以按照投入方向分为建设投入和管理投入,其中建设投入分为新建投入、扩建投入和续建投入,而管理投入分为运营投入和维护投入。

  鉴于目前农民从农业生产中逐渐脱离以及农村实施“一事一议”的困难,因此,如何引导和用好农民的投入来治理小型农田水利工程是无税费时代的挑战。

  1.3社会经营性投入

  由于一些小型农田水利工程(主要指水库)经营性比较强,吸引了一些有投资能力的社会团体和组织,他们通过承包、租赁、股份合作等形式获得工程产权后介入工程运营,期望获得经济利益。这种方式投入量大,而且还能发挥信息、技术和市场等资源优势,推动小型农田水利工程经营性产业发展。但是由于水库占工程总数的比例不高,因此,社会性经营投入占总体投入的比例较小。

  1.4社会公益性投入

  为了弥补资金的不足,我国逐渐尝试吸引社会性力量参与小型农田水利工程治理。这部分社会性团体中,世界银行最具影响力。因为细致的前期工作、规范的操作程序、农民参与治理理念的强调和贯彻,所以世界银行参与治理的工程最具典范性。另外,社会个人、民间组织对小型农田水利工程的公益性捐助也越来越多。小型农田水利工程治理是一项准公益性事业,在现行体制下,治理的投资主体仍然是政府。但是目前我国处于社会主义初级阶段,政府的投资能力比较有限。因此,必须在此客观条件下逐步建立以政府为主导的、社会各方面参与的多元化投入模式。

  2小型农田水利工程治理驱动模式

  根据治理驱动主体不同,小型农田水利工程治理驱动力大体上可以分为政府垄断型、市场驱动型和农民自主管理型。

  2.1政府(集体)垄断型

  这种模式的驱动力来源于政府或集体,为了达到一定的目的或者在没有其他可替代动力的情况下,工程的建立到维护等所有工作全部由政府或集体负责。1949年至1985年人民公社体制结束都是采用的这种全权包办模式。目前,这种模式仍然存在于那些投入较大的工程、农民没有兴趣或缺乏动力的工程、纯公益性的工程中。新中国成立后政府垄断性治理符合当时的政治、经济和社会条件,当时的治理绩效较高。但是计划经济模式改变后,由于缺乏农民的参与,这种模式治理绩效低于其他两种驱动模式。

  2.2市场驱动型

  这种模式的驱动力来源于市场带来的经济利益。该治理模式主要指那些经营性比较好的工程利用产权制度改革,将部分或全部产权转移给个人或组织,利用收费或加强管理来排除搭便车者。经营者获得的利益主要是灌溉水费或利益工程养殖、种植等多种经营收入。

  工程的治理主体是农民、社会个人或团体。对于这部分工程的要求是完好性、经营性较好,市场运作的条件比较好,但这些在小型农田水利工程中所占比例并不高,因此,市场驱动模式只是治理模式的有益补充。由于得到产权的激励,市场驱动模式的治理绩效比较高。

  2.3农民自主管理型

  这种模式的驱动力在于农民的责任感。主要指在政府总体规划安排和指导下,农民组成联盟自主治理所在区域的小型农田水利工程。由于政府财政的有限、满足市场化条件的工程所占比例不多,农民治理农田水利工程又具有得天独厚的本土优势,因此这种驱动模式绩效相对较高,因此是工程可持续利用的实现形式,相对于占大量比例的“公共池塘资源”的小型农田水利工程来说,需要大力发展这种自主管理模式。有效实施这种模式需要政府、供水单位和用水户等利益相关者之间实现利益重新分配以及角色的调整。

  3小型农田水利工程多中心治理模式

  通过对治理的研究综述所知,治理就是政府对公共物品采取的管理模式,体现在小型农田水利工程上就是形成地方政府和农民合作共治以实现公共利益最大化的多中心治理体系,这种体系是改善小型农田水利工程等公共事物治理的必然选择。因此小型农田水利工程有效治理就是将利益相关者合作共治理念嵌入小型农田水利工程治理的过程。“小农水”治理带有一定的时代特征,鉴于我国目前的经济与社会现实以及农民的意识形态和农村社会资本现况,本文认为:小型农田水利工程的有效治理是市场化运行、政府辅助和社会化治理的有机结合。这里的市场化运行与市场驱动模式的目标和手段相同,是指采用服务收费的方式来提高用水者的参与率和工程运行效率,满足工程可持续运行;政府辅助是指政府放弃全权治理模式,而是提供相应的政策支持和资金支持来解决工程运行中的困难;社会化治理则是以农民自主治理组织为主体,以其他利益相关者的参与为补充,在小型农田水利工程治理中优化资金、资源、知识和信息的配置。这种多中心治理模式以农民(用水者)参与并自主治理为发展导向,以市场化运行来提高小型农田水利工程系统的效率为补充,以政府支持为支撑,以社区和谐为准绳,兼顾公平和可持续性为目标,达到工程综合效益最大化。

  如果把小型农田水利工程的规划、设计、建设、维护、运营看作一个系统,则应该在每个环节界定政府和农民的介入深度,具体来说,政府在规划和建设环节中应该占主导地位,相应地农民应该介入工程的规划设计和建设以及监督等程序,在运营和维护中,农民和农民组织应占主要地位。小型农田水利工程的多中心治理并不意味着政府职责的全部转移,政府还要在其中体现“元”的功能,即要承担各参与主体行动准则的制定、资金资助以及宏观把握治理方向等由于农田水利工程是一种准公共物品,其市场化治理和社会化治理在现实中还有许多制约因素,它们的有效治理需要得到政府的有效引导、帮助和监管,因此政府的职能必须重新定位和调整,需要建立符合市场经济规律和农田水利工程特性的监管体系。政府或集体对小型农田水利工程的管理要由直接管理模式转变为间接监管模式:建立相应的法律法规,在赋予或保障被监管企业、组织和个人拥有相应的权利的同时,必须要求这些企业、组织和个人履行义务,而独立的监管部门依法进行监督,其监管的核心体现在水价、操作规范性和防洪除涝等方面。建立这种监管体系的意义在于督促企业、组织和个人为农民提供不间断的、可持续的价廉物美的灌溉服务。

  对于小型农田水利工程治理,今后政府的工作还要拓展到:(1)制定相关的农田水利法规,其中包括工程的管理和灌溉用水管理。可以制定《农田灌溉法》或相同法规,对涉及小型农田水利工程的具体管理职责进行清晰界定和指导,并对一些违法行为进行定性并制定相应的处罚条例,比如对毁损或盗窃农田水利工程建造物或器材、未经允许抢占工程用地、强迫管理人员放水,私开水道或私塞水道、妨碍取水排水行为等行为进行法律裁定。(2)建立对工程管理的问题诊断、监督和惩罚机制,确保农田水利工程得到有序治理。(3)用政策、法规和相关服务来指导农民最低限度地使用自然水,实施地下水的回灌措施(补水),激励用水者采用节水方式、利用节水设备进行灌溉。(4)制定农田水利政策或建设新的工程前要充分考虑各个影响区域、单位、个人的意见和专家咨询意见,用完善的法律解决矛盾冲突。(5)重视农田水利建设和农业的可持续发展之间的关系研究,对每项工程任务都要进行可持续发展评价(前、中、后)。(6)在水信息系统建设上统一制定计划,推行“以供定需”用水。

  多中心就是多元化,是一种比较彻底的权利下放。但是可能带来比较高的协调成本。这个成本不是提供小型农田水利工程的成本,而是“既要让多个权利中心独立行事,而是表现为整个社会如何协调多权利中心的成本问题,既要让多个中心独立行事,又要保持一定的不至于失控的权利服从关系,还要协调各种空间外部效应及政府间的委托一代理问题,因此需要一种民主的科学的合作文化、管理、科学技术为支撑,这其中最关键的就是人的因素,而对于我国人力资本非常匾乏的农村地区来说是较难实施的。

  不管是公众参与到政府为主的治理中去,还是农民自我组织、形成集体行动进行合作治理,都是针对市场和政府的“失灵现象”采取的应对措施。由于市场的缺陷难以使小型农田水利工程彻底私有化,它们在一定范围内须由使用者的群体来管理。使用者的代表联合比政府和私人都有一定的优越性,因为工程管理和灌溉用水的交易成本和监督成本太高,政府和私人难以有效承受,而群体的力量和自律性能够胜任这项工作,毕竟,有效的管理成果为这种群体所享用。

  参考文献

  [1]王可园,李晓芬.试论农村公共物品供给模式沿革及其特征[J].科技资讯,2010(7).

  [2]王鸿雁,庞广珠.刍议“民办公助”小型农田水利设施建设与管理[J].科技创新导报,2007(2).

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