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地方政府融资平台债务风险管理分析

时间:2017-09-21 09:43来源:未知 作者:360论文网 点击:

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  地方政府融资平台债务风险管理分析

  孙洁晶,张建新

  (1.山西大同大学商学院; 2.山西大同大学地方经济研究所;3.山西大同市御东建设工程管理有限公司,山西大同037009)

  【摘要】分税制度改革以来,地方政府陷入了“财权上收,事权下放”的困境,为了有效的解决发展资金短缺的问题,各地方政府积极搭建地方性融资平台,举债运营以适应地方经济发展的需要。随之出现了平台企业自身系统性风险过大、负债率过高等问题。同时,地方财政“软约束”与推动地方经济快速增长的强烈动机,助推了地方政府负有担保责任的地方政府融资平台公司债务的升级扩张。在国家监管趋紧的条件下,应采用有效风险防控系统、加强监管的规范化、促进区域范围的财政交流,以缓解地方政府融资平台的融资压力,降低债务风险。

  【关键词】地方政府;融资平台;债务风险

  分税制度改革以来,地方政府陷入了“财权上收,事权下放”的困境,为了有效的解决发展资金短缺的问题,各地方政府积极搭建地方性融资平台,以适应地方经济发展的需要。该平台在运行的过程中,尽管帮助地方政府增加了可供支配的实际收入,但是也存在自身系统性风险过大以及负债过高等问题。基于国家监管趋紧的条件下,各地方政府融资平台债务风险管理及可持续发展问题日益突显。

  一、地方政府融资平台债务特征分析

  (一)债务规模增长较快

  改革开放近30多年,我国经济社会的快速发展与地方政府高额举债如影随形。为了绕开政策障碍以及现行体制障碍,打破巨额投资与有限预算资金之间的缺口,建立了以经营、债务偿还、建设、融资于一体的创新性、地方性的融资平台,该平台能够代替地方政府进行间接或者直接融资,从而促使地方政府有效的实现了融资市场化。

  从地方政府实际应对金融危机的成效看,该融资平台的建立,在一定程度上帮助地方政府缓解了资金紧张的问题,但是由于融资额度较大,导致平台公司的债务风险日益提高,并逐步传导为地方政府债务风险和金融机构信贷风险,最终危害社会经济的增长和发展。

  从债务规模来看,审计署统计数据表明,截止到2013年6月底,全国政府性债务总额为30.27万亿元,比'2011年和2012年末分别增长了73.27%和9.02%。而政府负有担保责任的城投公司债务占到了较大的比重。

  (二)负债比率偏高,平台运营缺乏较高的安全性

  目前,国内各地方融资平台发展的过程中,还存在相对较高的总体负债比率,且某些城投公司甚至达到了80%左右的负债比率。而过高的负债比率,则将地方融资平台的“储水罐”特性真实的反映了出来,即地方融资平台的目的就是,只要罐子“大而不露”,其就能不断的从外部“引水”。因此,地方融资平台始终存在资金不能及时抽逃或者是资金不足的现象,最大程度的将公司的价值增大,这样就能变相的达到杠杆借款的目的。负债比率过高不仅会对融资平台运行的可靠性以及安全性造成较大的影响,同时也会给金融系统带来更大的风险。

  (三)政府过多的介入融资平台的运作

  在地方融资平台发展的过程中,普遍存在政府过多介入的现象,这就造成了地方融资平台在运行的过程中缺乏一定的独立性。同时由于独立性受到外界的质疑,融资平台发展运行的过程中,也出现了偿债主体或者投资主体责任不清晰的问题。另外一些政府为了增加银行贷款的信任度,就会将地方财政与融资风险间接的进行绑定,从而使政府的财政风险有所增加。

  (四)融资来源具有明显的集中性风险

  由于地方融资平台融资数额巨大,且又有地方政府的支持,因此很多商业银行都为其展开了激烈的竞争,使银企关系由“贷方市场”逐渐转变成了“借方市场”,造成了银行机构将条件一再放宽,进而导致了监管贷款过程中存在加大的风险。

  二、地方财政“软约束”助推地方政府融资平台举债运营

  (一)财政调控预算与决算的难度较大

  随着社会经济的不断发展,分税制度的不断改革,经济变量对财税的影响因素逐渐增多,财政收入的增长弹性也随之增大,使财政部门在控制计划以及实际数额的过程中,面临了较大的困难,造成了财税收入的增长趋势以及波动幅度难以准确的预测,从而使财政部门在调控预算以及决算平衡的过程中面临着更大的难度。

  (二)缺乏完善的法律,监督预算制度力度不够

  从客观方面看,缺乏完善的法律,以及监督预算制度力度不够,这也成为地方财政“超收”或“短收”的主要原因。一方面,我国对于“超收”与“短收”问题,在预算法中没有特别明确的规定。另一方面,在监督预算的过程中,由于制度较为缺乏,或者监督力度不到位,导致财政出现了严重的超收问题。

  (三)地方政府融资主要渠道是财政超收

  从主观的资金用度方面看,目前在地方政府中,财政“超收”成为了主要的增加资金的渠道。近些年,随着地方经济利飞速发展,地方财政的刚性支出有所增长,这就造成了一些地方政府不可避免的需要加大对财政“超收”的挖掘力度,也加大了融资平台的举债规模及还债压力。而国家对地方融资平台实施了清查,并实施了从紧的相关政策,对于地方政府来说不得不面对资金短缺的现实困境。

  综上,地方财政“软约束”与推动地方经济快速增长的强烈动机,助推了地方政府负有担保责任的地方政府融资平台公司债务的升级扩张。

  三、基于监管趋紧环境下的地方政府融资平台风险管理的建议

  (一)采用有效防控系统控制平台风险

  通常来说,地方融资平台属于金融范畴,而财政超收则属于财政范畴,两者之间并没有较大的关联度。但是,由于国家实施了管控和清理地方融资平台的政策之后,地方融资平台与财政超收而这之间又形成了一定的微妙联系。一般地,地方政府为了加快社会以及地方经济的发展,依靠财政部门的内部收入,很难满足刚性财政支出以及跨期巨额投资等的要求。而由于地方融资平台具有公众和行政阻力少、监管少以及一次性借入资金的数额较大等特点,因此地方融资平台获得了有效的发展。而在监管趋紧的条件下,构建有效风险防控体系成为平台公司的首要任务。
地方政府融资平台债务风险管理分析

  城投公司风险监控预警体系图

  (二)规范发债机制,实现监管的常态化与标准化

  地方融资平台的建立,主要是由于各地方政府对现有的融资渠道的狭窄性而采取的一项应对策略。由于地方经济的飞速发展,一些经济实力较为突出的地区,通过发债来缓解还贷压力。“城投债券”及“地方债”的发行,虽然能够帮助银行系统分散放贷风险,同时也成为融资平台再度扩张债务的源泉。因此,须加强监管,规范偿债机制以及发债的程序,地方政府债券及“城投债券”的发行才能成为解决融资问题的一种有效的途径。

  针对地方融资平台发展中存在的问题,还需要采取各种措施,多管齐下,加强监管,严控严管,实现监管的常态化与标准化。为了避免融资平台存在潜在的债务风险,各监管部门仍需对融资主体公司的注资的有效性、合法性,以及融资的法律资格等严格进行审查,这样才能对其运营的合理性以及抵补风险的能力进行审慎评估。

  (三)促进区域范围的财政交流

  随着我国区域经济合作趋势的逐渐明朗化,各区域与中央的对话、区域内各地方政府的对话越来越频繁。因此,针对经济发展较慢的地方政府,约束过度融资、建设的行为,防止政府资金因为过度使用而紧张加剧。引导资金充裕的地方政府与经济欠发达的地方政府加强多边合作,促进各地政府的财政交流,增强区域化财政实力,进而缓解地方政府融资平台的融资压力,降低债务风险。

  四、总结

  地方融资平台大量举债,阻碍了融资平台的健康发展,制约了融资平台市场化运营。需采取有效措施控制平台风险,积极推动平台市场化,地方预算改革需加快步伐,形成标准化的监管模式,在中央协调下,促进资金盈余与资金匮乏地区的合作,共创发展。

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