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当前税收执法风险产生的原因分析

时间:2016-09-08 11:28来源:未知 作者:360期刊网 点击:

  当前税收执法风险产生的原因分析

  金丹丹

  摘要:本文旨在深层次探讨税务人员由于执法不当、执法错误、行政不作为及税法不严谨而诱发税收执法风险的成因,为客观公正评估税务人员执法风险责任、构建防范税收执法风险体系、降低税收执法风险提供思路。

  关键词:税务人员;税收执法风险;原因分析

  政府的征税,既可以满足财政收入,实现政府职能的需要,同时也将对经济、社会甚至政治产生重要的影响和作用。在当前中国法治化进程明显加快的大背景下,税务机关的执法行为受着多层次的监督和制约,在实施税务管理、税款征收、行政处罚等税收执法过程中也面临着相应的执法风险,税收执法风险日益成为税务部门和税务人员关注的焦点。我们认为,导致税收执法风险产生的主要因素可能有宏观经济因素、税制体系因素、税收文化因素、地方政府因素、部门协作因素、监督管理因素和人员素质因素等。

  一、经济形势的复杂性导致税收执法风险加大

  随着经济自由化、全球经济一体化、经济法制化的观念日益加强,经济社会关系日趋多元化,经济主体、经济行为、经济政策不断推陈出新,给税收执法带来了巨大的挑战。经济生活日新月异,经济形势变化无常,各行各业商品流通和服务交易的相关经济主体纷繁复杂,实体经济、虚拟经济、权力经济及各种衍生交易的经济行为不断花样翻新,包括税收政策在内的经济相关政策也在不断变化。如受国际金融危机影响,税收工作面临经济税源滑坡和落实优惠政策同步诱发组织收入增收乏力,而保增长、保民生和保稳定又急需大量国家财力支撑,双重压力加大税务机关和税务人员的税收执法风险。

  二、税收法律法规变动导致税收执法风险加大

  主要表现在税收法律体系和税收政策法规与国家相关法律衔接不畅,造成税收执法职能弱化、税务独立执法受到干预和税收司法保障能力不足等问题,为产生税收执法风险提供生存空间和条件。如税收实体法中很多要素不确定,难以准确把握,有些税种的征税要素、法律、行政法规、规章没有做出具体而明确的规定,致使税务机关在行使税权时自由裁量权过大;有些程序法的规定过于原则难于操作,《税收征管法》在税收立法方面的规定既不全面,也不系统,更不具体;作为基层税务机关税收执法主要依据的税收规范性文件存在不少问题。下位法与上位法之间存在冲突,造成税收执法无所适从,容易引发税务行政复议和行政诉讼。

  三、地方政府政绩考核压力引发税收执法风险

  当前各地都致力于发展经济,由于存在不科学的政绩观和考核机制,有些地方政府出于自身利益驱动,打着招商引资、搞活地方经济、维护社会稳定的旗号,私自出台各种税费优惠政策,置税收组织收入原则于不顾,要求税务机关执行当地政府下达的税收年度任务,甚至把依法治税同发展地方经济对立起来,直接或间接干预税收执法,形成地方保护主义,不惜以牺牲国家税收为代价,诱发税务机关和税务人员的执法风险。如号称“共和国第一税案”的金华县虚开增值税专用发票案件,当地政府领导将鼓励以票引税、低税竞争、争夺其它地方税源作为发展经济的捷径,导致财政损失近8亿元,不少税务干部受到牵连而被追究法律责任和行政责任。再如为了确保完成地方政府下达税收任务,或是拿到任务超收地方经费奖励以弥补行政成本缺口,有些税务机关和税务人员采取诸如“寅吃卯粮”、“寅粮卯吃”、“买卖税款”、“引进税款”、“税款虚征”等各种各样的税收违法行为,引发税收执法风险。

  四、部门协作不畅导致税收执法风险增加

  由于我国行政管理缺乏立法尤其是没有关于行政协助的硬性规定,税收行政协助要求缺乏法律支持,税收行政协助关系不清,各部门之间的行政协助没有力度,有的行政部门和行政协助人员甚至仅考虑局部的利益拒绝为税务部门提供行政协助,加上税收立法与其他法律法规的衔接不通畅、现行税务机构设置增加税收行政协助难度、税收行政协助硬件落后、税收人文环境不理想限制了税收行政协助的主观能动性,造成相关部门协税护税意识不强,影响了行政协助的整体效果,容易形成税收执法风险。孟、监督管理机制不科学产生税收执法风险由于税务内部管理机制不尽科学合理,税收执法存在内部监督不力问题,突出表现为管理监督手段运用不到位,税收执法权运行过程中的管理不到位,以岗定责工作不到位,税务执法人员履行岗位职责所必须遵守的具体工作程序和标准不明确不规范,税收执法各岗位之间以及执法过程中各环节之间缺乏相互制约,导致随意执法的现象时有发生。同时,税收执法的社会监督运行效果不尽人意,主要表现在纳税人因为害怕报复而未能很好地行使监督权利,人大代表、政协委员因为缺乏制度和组织保障而显得监督比较薄弱,新闻媒体因为法律化问题而监督深度不够,司法监督未构成税收执法监督的主力,分设国地税机构因为征管职能划分不清而存在争夺税源或是推诿扯皮现象,使得税收执法社会监督的作用大打折扣。如内部机构改革往往只注重增设监督职能部门、配备监督人员,却忽视纪检监察、巡视、财审、征管、法规等相关监督部门的协调与联动功能,多部门重叠监督检查让基层税务机关和执法人员疲以应付,却未能实现内部监督管理效果,税收执法风险未能实现有效防范,陷入越是强化监督执法风险愈大的怪圈。

  六、执法人员素质不高导致税收执法风险

  部分执法人员不深入学习和钻研税收业务,对税法及相关法律的理解有偏差,业务能力不强执法质量不高,甚至不懂装懂,凭感觉、凭经验、凭关系执法而造成执法错误违反执法程序引起的执法风险;有些税务机关和执法人员的法治观念、风险意识淡薄,存在执法不当、不规范或执法随意性以及执法犯法的行为。在实际工作中,有的税务人员办案取证程序不合法,证据间缺少逻辑关系,行政过程不注重执法的程序性、时效性和严肃性,超越权限批准行使处罚权、强制执行权、保全措施权等。有的甚至与不法纳税人相互勾结共同侵吞国家利益。腐败行为是最大的税收执法风险,有的甚至为此付出了生命的代价。不同时期工作重点倚重倚轻,比如当前片面强调优质纳税服务,忽视税务检查和征管质量,加上用人选人机制不科学、内设监督机构扩张和职能重叠,导致基层队伍建设断层和征管能力衰退,税收执法风险日趋增大。

  (金丹丹:福建宁德市国税局。)

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