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基于国外经验探索云南国家公园管理体制

时间:2016-09-19 11:15来源:未知 作者:360期刊网 点击:

  基于国外经验探索云南国家公园管理体制

  詹彩玲

  摘要:文章从法律法规、管理体制、规划与资金运作及社区共管等方面介绍了国外国家公园成功经验,提出云南完善国家公园管理体制需要加快立法进程、建立健全管理机构、加强规划及资金运作、经营管理经营管理应采取许可证制度并重视社区发展。

  关键词:国外经验;国家公园;管理

  本文为云南省哲学社会科学基金资助项目(编号QN2015069)的成果。

  2014年,十八届三中全会作出“建立国家公园体制”的决定之后,“国家公园”成为热点议题。云南省也积极借鉴国家公园的成功经验,目前建立有普达措、梅里雪山、普洱太阳河等8个国家公园。国家公园的建设实现了资源保护与经济发展的和谐统一,同时也面临法律依据缺位、门票经济突出、管理制度有效性不足等诸多困境,因此在国家公园体制建设上,既要深入研究和借鉴国外经验,又要结合本省生态保护建设体系的实际情况,寻找一条具有地方特色的国家公园建设之路。

  一、国家公园的管理模式

  (一)建立完善的法律法规

  美国国家公园的保护和管理建立在较为完善的法律体系之上,几乎每一个国家公园都有独立立法。美国国家公园管理局的设立,及其各级政府也都以联邦法律为依据。在成文法层次,主要包括国家公园基本法、各国家公园的授权法、原野法、原生自然与风景河流法、国家风景和历史游路法。除成文法外,国家公园管理局制定了部门规章,很清楚地细化了成文法的相关内容。

  在澳大利亚,关于国家公园的法律体系建设也较为完善,颁布了《1980年国家公园和野生生物保护法》、《1983年世界遗产财产保护法》、《1992年濒危物种保护法》等法规。除上述法律之外,具体到每一个国家公园来说,还有一些相应的法律与管理条例。

  以大堡礁国家海洋公园来说,不仅有《1975年大堡礁海洋公园法》,还有《1993年大堡礁海洋公园环境管理许可证收费法》、《1993年大堡礁海洋公园环境管理普通收费法》、《大堡礁海洋公园管理条例》等。

  (二)高效的管理体制

  加拿大在191 1年就设立了国家公园管理局,成为世界上第一个具有国家公园政府管理机构的国家。政府管理的内容主要有:第一,委任各类保护机构和管理机构;第二,制定合作措施,提高国家公园形象,获取公众支持;第三,设立多部门参与的协商会议,共同制定国家公园的发展战略。

  在美国,1995年开始实施的新的国家公园管理体制是:在联邦政府内政部下属的国家公园管理局直接领导下,全国设7个地区局,以州界来划分管理范围。地区局下面再设16个公园组支持系统。总部直接领导的全国系统中心集中了全国各方面的专家和设备,随时为地区局、公园组和各个公园提供必要的支持与服务,整个管理体系网络健全,层次清晰。

  (三)科学严格的规划

  美国国家公园的管理是非常严格的,除了有完善的法律法规外,要求所有的国家公园都要制定符合实际情况的总体规划。总体规划一般比较原则,在总体规划的指导下还要制定各项规划及其子规划,这些规划是实施日常管理的基本依据之一。规划编制完成后要经专家论证,并听取居民干和社区的意见,最后按程序报批,由内务部部长签发。

  在英国,规划工作的参与者包括规划部门人员、政府官员、当地社区群众、非政府组织、从事环境、经济、社会研究的人员以及所有可能与规划活动发生各种联系的人或组织。规划过程是一个相互学习知识和共享经验、交流意见与看法、协调保护与开发矛盾、解决不同利益群体冲突的过程。保护区内或周边社区的居民作为规划的主要参与者,他们的意见在规划过程中被给予了高度的重视。政府和专业人员作为协助者为规划的制定提供了信息和建议。最终完成的规划是充分考虑各方利益、兼顾平衡环境保护与经济发展的结果。这种多方参与制定的规划,提高了农民、开发商执行规划的积极性,确保了政府指导和调控职能的履行,保证了将来规划的有效实施。

  (四)良性循环的资金运作机制

  必要的经费投入是促进国家公园健康发展的物质基础,世界上几乎所有国家公园的资金都是主要来源于政府的拨款。在美国,国家公园是社会福利的组成部分,因此国家公园的管理经费基本上都是由中央财政统一支付。澳大利亚国家公园的资金主要是由联邦政府专项拨款和各地动植物保护组织的募捐组成。

  在资金管理上实行收支两条线政策。国家公园不搞赢利性创收,国家公园的主要任务是保护好公园内的动植物资源和环境资源,开展科研工作,实施联邦政府制定的各项保护发展计划,所需经费均由联邦政府和州政府专款提供。开展生态旅游所得的资金并非用于工作人员的报酬,而是等同于国家拨款,有专门机构负责,公园不参与管理。

  (五)社区共管机制

  在加拿大,国家公园行动计划明确规定了必须给公众提供机会,使他们有机会参与公园政策、管理规划等相关事宜。在玻利维亚的马迪迪国家公园,为了确保社区的可持续发展,该公园通过举办培训班来促进当地居民更好地参与到国家公园的建设中来。这种培训给予了原住民们表达和参与的机会,构成了玻利维亚甚至可能是亚马逊地区参与生态旅游可持续发展的最好的管理范例之一。

  二、对云南国家公园建设的启示

  (一)加快立法进程

  目前,我国已出台的相关法律有《风景名胜区管理条例》、《森林法》、《自然保护区管理条例》等,可以说,在对自然资源管理法律法规的制定上,我国远远落后于实践的发展。在国家法律法规有所缺失的情况下,云南省必须先行制定各种地方法规。针对国家公园专门制定完善的管理制度和规定用制度来避免管理者和执行者在管理过程中可能出现的许多问题。只有在市场化的进程中不断完善法规体系,才能为实施管理提供依据,同时也为社会监督各种管理行为的合理性提供一个依据,从而确保对云南国家公园依法进行管理和利用。

  (二)建立健全管理机构

  要建立云南国家公园体系,需要成立一个由云南省人民政府直接领导的国家公园管理局,给予管理局对内对外的统一管理权,拥有对公园在内的土地、环保、建设项目、交通以及驻景区单位管理的职权,特别是应赋予其必要的执法权,以对各种违法违规的行为予以查处。

  在管理局下,可设立一个各国家公园管理委员会。管委会是一个纯政府部门非营利机构,工作人员包括同定职员和聘用人员两种,对管委会成员要进行专门的培训,使他们熟悉相关法律法规,并明确他们对保护国家公园和其周围社区所应担负的职责。管委会的运转靠预算拨款,只管理,不经营,真正做到政企分开。这种机制可有效地避免重经济收入、轻环境资源管理的弊端。

  (三)加强规划工作

  将规划做好,是保证将来顺利实施开发活动,保护好生态环境最为关键、最为重要的工作。自然资源涉及多种学科,科技含量很高,故应在管理局的主导下,组织各方面的专家对国家公园进行全面的科学考察,以详尽的基础调查为依据,开展不同利益相关群体参与的规划工作,依法制定出统一的总体规划。这一规划首先要考虑到生物多样性和生态完整性,而且必须定期评估一次。要分析研究所有游憩活动对环境可能造成的影响,提出允许开展的游憩活动类型。同时,要考虑到商家的经济利益,考虑到社区群众如何参与到旅游业发展活动中来,以及怎样通过环境教育活动来提高当地人和旅游者的环境保护意识。

  (四)搞好资金运作

  对国家公园管委会的财务运作执行收支两条线的制度。管委会根据工作任务的要求,向管理局申报拨给经费。管理经费的来源,由云南省政府和县政府分别按一定比例予以划拨。公园可以通过出售门票、收取野营费、出租土地、发放特许经营许可证等来获取收入,所有收入都存人专门的收入基金账户。由于自然地理环境所限制,造成一些地区交通通讯十分落后,因此,对国家公园开发时所需的资金必然非常庞大。这就需要多渠道筹集资金,建立起吸引包括各级政府、社会各界在内的国内外资金的有效机制,保证国家公园各项工程建设经费的落实。

  (五)采取许可证制度

  要实行经营管理的分离制度,实施许可证制度,加强管理。景区内外的经营性和服务性项目,由管委会通过委托、授权、承包等方式让其他社会主体来从事,从他们的经营收入中提取一定比例(3~5%)作为特许经营费。管委会只负责招标、签约和监督,与各种经营开发单位在组织上严格区分开来。要完全退出营利性行业,不能既当“裁判”,又当“运动员”。对于申请到许可证的单位,只能从事法律法规允许的活动,管委会要加强监督,以确保他们的活动合乎公园的要求和规划,对当地环境是适宜的和不具有破坏性的。

  (六)重视社区发展

  国家公园区域人口相对较少,通过对社区群众的培训,使他们学到更多的知识和技术,有更多的能力去把握更多的机会,可以提供导游服务、组织生态民俗旅游活动等,既增加了就业机会,丰富了当地群众的生计手段,又减少了人为活动对环境造成的压力和破坏。

  参考文献:

  [1]叶文,沈超,李云龙,香格里拉的眼睛一普达措国家公园规划和建设[M].北京:中国境科学出版社,2008.

  [2]唐彩玲.林光辉,美国国家公园的建设与管理对我国国家公园建设的启示[J].环球市场信息导报,2015.8.

  (唐彩玲:云南农业大学人文社会科学学院,讲师。主要从事旅游管理的教学和研究工作。)

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