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绍兴“三区”公共服务融合的问题与对策研究

时间:2016-09-19 10:37来源:未知 作者:360期刊网 点击:

  绍兴“三区”公共服务融合的问题与对策研究

  杨乾忠

  摘要:绍兴市2013年撤县(市)设区后走上了大绍兴都市区的发展之路。横亘在这一道路之上的是如何统筹协调经济、社会发展各有优劣、特色的三个区级政府公共服务供给。公共服务融合不畅,除了影响老百姓的日常生活外,也会导致行政区划调整徒有其名,不见其实。公共服务融合程度是衡量区域经济、社会发展一体化的重要参考,要实现大绍兴都市区的健康、快速发展,“三区”政府公共服务融合必须先行一步。本文针对绍兴“三区”公共服务融合存在问题进行研究,并提出相关对策建议。

  关键词:行政区划调整;公共服务;融合

  一、问题的提出

  现有研究认为“撤县设区”可以协调公共基础设施的规划与建设,减少重复建设和浪费,尤其是在市县同城地区。这将给政府公共服务的供给带来极大便利。c'l.fEi也有研究指出作为一种集权式的都市区管理手段,由“撤县设区”带来的公共服务供给问题也极为明显:首先,不利于城市之间的竞争,尤其不利于大城市周边中小城市的发展,这无疑会拖宕地区公共服务的供给;其次,撤县设区会带来虚假城市化和建设上的浪费,掩藏公共服务供给存在的问题;最后,撤县设区作为一种协调都市区发展的行政手段,使得可能的制度创新环境产生了“惰性”,这无疑更加不利于公共服务的供给。闭在具体的案例分析中,有学者提出撤县设区应逐步推进,以避免较大的社会和政治冲突。且行政区划调整后,通常存在区级政府部分行政权利的保留,而这种行政权利的保留一定程度上促进了地方经济和城市的快速发展,但同时也成为市、区两级政府在城市规划、土地利用和公交体系等诸多方面冲突的根源。这些行政权利的保留无疑给公共服务的供给矛盾埋下了导火索。

  纵观国内学者对行政区划调整和公共服务供给的研究,他们不仅对国内外行政区划理论进行了全面、充分解读,还就我国区划调整的现状和体制问题展开了深入的研究,提出了饶有见地的策略选择。不过,这些研究大部分是从城市化发展的角度来进行分析和研究的,对具体公共服务融合的问题及对策研究还不多。本文将通过实证分析绍兴市越城区、柯桥区和上虞区三区公共服务融合存在的问题,提出相应的对策建议。

  二、区域公共服务融合的界定

  公共服务是具有公共属性的政府服务。亚当·斯密在《国富论》中曾提出政府的三大职能:国防、公共基础设施建设、行政司法。斯密认为这三大职能是市场所力不能及的,必须由政府来履行。相比于市场所提供的服务,公共服务最大的特点就是要解决公平正义。

  绍兴市三个行政区块经济、社会发展差距较大,相关公共服务的供给也存在差异。公共服务融合不是公共服务的均等化,而是各地区发挥比较优势,形成相互补充、相互支撑的公共服务良性发展模式。地区的公共服务供给与该地区的人文、经济、社会等一系列发展因素有关。根据《国家基本公共服务体系“十二五”规划》,狭义的公共服务一般包括保障基本民生需求的教育、就业、社会保障、医疗卫生、计划生育、住房保障、文化体育等领域。

  广义的公共服务还包括与公众生活紧密联系的交通、通信、公共设施、环境保护、公共安全、消费安全、国防安全等方面。本文将从公共交通、住房保障、基础教育、社会保障与就业和基本医疗等角度对公共服务的融合做出界定。

  公共交通是公共服务供给的重要组成部分,公共交通资源的整合能够最大化城市运输能力,促进区域空间一体化发展,带来迅速的经济增长效应。在公共交通的层面上,公共服务融合的标准就是区域互联互通程度的加强,交通路线的合理规划以及公交资源的统筹配置。住房保障是民众的基本需求,地方住房保障是地方吸引高新技术人才、维持社会和谐的重要手段。在区域空间一体化的背景之下,地方住房保障是急需统筹的公共服务。跨地区的住房保障资源配置模式是与经济、社会发展一体化相背离的。公共服务融合就是要打破“各管各家、各自为政”的传统资源分配模式,做到统筹、协调和高效。基础教育是和地方经济、社会发展历程和水平密切相关的。绍兴各地区都有极具自身特色的基础教育资源。公共服务的融合绝不是教育资源的均等化,而是地方根据自身特色、传统形成“百花齐放”的多样化教育环境。民众对于教育的诉求是多样化的,这就说明基础教育的供给也必须是多样化的。社会保障和就业是公共服务的核心,也是与地方经济发展和财政收入紧密挂钩的公共服务。三区融合本质上是经济、社会发展的一体化。这就要求社会保障与就业也必须打破地区限制,这样才能促进人力资源的流动,带来经济一体化的规模效应。社会保障和就业的融合要以财政收入、发展规划的融合为前提。这才是深层次制约公共服务融合的因素。基本医疗是民众对公共服务诟病最多的领域。基本医疗服务供给的稀缺与民众需求形成强烈的对比。在三区公共服务融合的背景之下,应该顺势重组、整合绍兴市的医疗资源。在保留地方基础医疗机构的前提下,合理规划、分配稀缺的医疗资源。

  三、三区公共服务融合存在的问题

  (一)区域经济社会发展差距较大

  三区公共服务融合的本质是政府资源的整合和高效利用。绍兴市2013年撤县设区后,现有越城、柯桥、上虞三区。2014年,柯桥区地区生产总值为1137.61亿元,人均生产总值176004元(均按户籍人口计算),财政收入145.09亿元。上虞区地区生产总值为680.85亿元,人均生产总值87318元,财政收入86.7亿元。越城区地区生产总值为323.04元,人均生产总值为79137元,财政收入24.78亿元。‘绍兴市三区公共服务融合的核心矛盾在于地区经济社会发展的不平衡。公共服务是以政府的财政收入为后盾的,财政收入的差距必然导致公共服务之间的差距。2013年撤县设区后,柯桥区、上虞区人民政府按照辖区管理原则,继续行使经济发展、社会事务管理、城乡建设管理等方面的职权;财政体制按省对县的财政结算标准,由市进行具体结算。现阶段,绍兴市财政无法做到统筹管理将是公共服务融合的主要障碍。

  (二)政府部门没有形成融合发展的理念

  得益于省管县的特殊财政体制,浙江省的民营经济蓬勃发展。原绍兴县和上虞市作为县级经济发展的佼佼者,更是走在浙江前列。在绍兴市大都市圈发展的规划之下,绍兴县和上虞市先后“撤县设区”,并入绍兴市管辖范围。行政区划的调整可以是一步到位的,但政府部门的融合与协作却难以一蹴而就。公共资源作为一种稀缺资源,依然是政府的核心利益。公共资源的供给和分配是政府行政的重要内容。行政区划的调整是由上而下的,缺少由下而上的反馈。这时,极易出现“上有政策、下游对策”的传统恶习。地方利益的客观存在阻碍公共服务的融合发展,政府部门融合发展理念的缺失导致了公共服务融合的阻塞。因为工资、福利的发放将会受到明显制约,区级政府工作人员对“撤县设区”也存在较大争议。

  (三)社会没有形成融合发展的共识

  公共服务的供给方是政府,但需求方却是普通民众。政府推动公共服务融合的意识无论多强,如果老百姓不买账,只能是事倍功半。社会共识的形成需要政府的宣传与引导。现阶段,社会并没有形成公共服务融合发展的共识,政府对三区公共服务的分配、侧重和融合标准也还在探索之中。社会对三区公共服务融合的感触不深,没有广泛的动员与参与。部分民众对“撤县设区”存在抵触心理,因为医疗卫生、住房保障和社会保障等一系列公共服务都是与地方财政收入挂钩的,这才是民众最现实的考量。

  (四)“省管县”背景下地级中心城市发展的拖宕

  公共服务融合需要中心城市的带动。如果中心城市发展成熟,公共服务供给富足,就可以有效的带动周边地区公共服务资源的融人。杭州市财政实力雄厚,公共服务供给机制完善。2014年,富阳市“撤县设区”并人杭州,富阳城市发展和公共服务供给跃上了一个新台阶。湖州市囿于薄弱的财政体系,于2013年计划撤长兴县设长兴区,优化湖州发展布局。但出人意料地受到了长兴县政府官员、企业家、普通百姓的一致反对。在强大的抵触情绪面前,湖州市委市政府不得不暂时搁置这一计划。浙江省的“省管县”财政体制极大的激发了基层政府的活力,适应了民营经济发展的内在需求,是浙江省经济、社会高速发展的重要保障。

  另一方面,“走出一村又一村,村村像城镇;走过一城又一城,城城像农村”也是“省管县”体制带来的后遗症。在浙江省“省管县”背景下,除了杭、宁、义、温四个中心城市崛起,对周边地区有辐射作用外,绍兴、金华、台州、衢州、嘉兴与湖州等中心城市普遍发展疲软,存在“弱市强县”的情况。中心城市公共服务供给不足,形成了区域公共服务融合的堰塞湖。

  四、对策建议

  (一)扭转地方“山头主义”的惯性思维

  三区公共服务融合问题本质上是政府公权力的重塑与转型。本来相对独立的三个行政主体,现在统筹在绍兴市的集体管辖范围内。与其他地区的“撤县设区”相比,绍兴市“撤县设区”的最突出特点在于“小马拉大车”。作为行政中心的越城区是绍兴市三区中经济实力最弱的,这不可避免的带来了地方“山头主义”思想的弥漫。这种地方主义究其本质是与浙江省民营经济的发展相契合的,浙江省就是在充分激发地方、个人经济自主权的氛围中,实现了经济的高速增长和人民福祉的增进。在三区公共服务融合发展的背景之下,这也埋下了中心政权统筹力不够,行政力量与经济社会发展力量不相容等一系列矛盾。三区公共服务融合最先需要解决的就是地方“山头主义”的惯性思维,这样才能在大绍兴城市化发展的背景之下,推进公共服务的合理布局和融合。

  (二)塑造社会对公共服务融合发展的共识

  三区融合本质上是由行政权利强行推动的。社会上公共服务融合的诉求没有得到有效的调查与了解。公共服务融合的目的是为了让地区民众享受更加优质的服务,让地区经济社会发展相互耦合,形成合力。这些目的本质上都要求地方政府俯下身子,倾听社会的诉求。在明确社会诉求的基础之上,才是进一步的因地制宜,发挥各个地区的比较优势。绍兴市地域面积狭小内在规定了地区间融合是经济社会发展的必由之路,而经济社会发展的融合需要政府公共服务的融合作为先导。社会对于公共服务融合的诉求是显著的,也是杂乱无章的。社会对公共服务融合发展的共识是存在的,也是隐晦不明的。政府部门必须要积极引导、强化公共服务融合的氛围,为利民的公共服务融合打下坚实的基础。

  (三)强化促进公共服务融合的必要手段

  公共服务融合是跨部门、跨地区的一项综合性工程。在这一过程中,必须要强化公共服务供给部门之间的合作与共享。现阶段,绍兴市三区公共服务融合还存在浮于表面的现象,三区公共服务融合缺少必要的手段打破行政区划和部门之间的隔阂。公共服务融合是行政区划调整后政府面临的最实质性问题,也是民众体会最深的问题。政府部门应该成立专门机构或委员会,统筹协调公共服务融合中存在的一系列问题。政府部门还应设定详细的规划指标,便于对下级政府部门考核、约束,使得公共服务融合能够真正落到实处,为民众带来真正的福利。

  (四)“城区组团”推进地区公共服务融合

  绍兴市地理位置特殊,位于杭州与宁波两大副省级特大城市之间,大绍兴都市区建设面临着周边城市的挤压。在这种情况下,绍兴市应转变以独立的“中心城市”辐射带动周边地区公共服务供给的发展模式,采用“城区组团”的方式,形成以地区城市为中心的组团式公共服务供给模式,从而减轻行政整合的阵痛,推进公共服务的融合。绍兴市中心城市发展的拖宕是历史遗留的问题,在中心城市弱化的背景下,各地区应发挥主观能动性,积极组团,融人周边杭、宁、金义城市圈。从而转变中心带动周边的传统融合模式,形成周边先行,带动中心地区融人浙江都市圈公共服务供给的新路径。

  参考文献:

  [1]罗震东:《省域城镇化加速期行政区划调整的机制、特征与影响研究》现代城市研究.2015.

  [2]张京祥:《省直管县改革与大都市区治理体系的建立》经济地理.2009.

  [3]罗小龙等:《不完全的再领域化与大都市区行政区划重组——以南京市江宁区撤县设区为例》地理研究,2010.

  (杨乾忠:中共绍兴市柯桥区委党校。)

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