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新时期落实PPP模式的路径选择

时间:2016-09-13 09:47来源:未知 作者:360论文网 点击:

  新时期落实PPP模式的路径选择

  郭智

  摘要:pPP模式不是简单的融资模式,而是政府和企业合作,供给社会公共服务和社会基础建设的一种新机制,是政府针对公共服务供给机制的一项重大改革。在经济新常态的背景下,将PpP模式落到实处,是有效提升国家治理能力、推动城镇化建设、减轻政府融资压力和提高资源配置效率的一个切实有效可行的手段。

  关键词:PPP;新常态;路径选择

  一、我国推广PPP模式过程中存在的问题

  (一)相关的法律法规体系不完善

  就目前看来,尚无国家层面的立法。国务院、各部委及各级地方政府仅出台一系列相关的政策、法规条文和地方性的管理条例。这类规章、条例的法律效力低下,权威性不足,导致对各参与主体的权利与义务的划分不清晰,约束力不强。一些地区的PPP项目在后来的实施过程中出现程序不合理,合同不规范,矛盾纠纷难以协调等情况。没有把项目的实施纳入到法制化轨道上,就无法营造一个稳定、有保障的环境,容易让项目的实施受到政治环境变化的影响,就无法增强民间资本的的投资信心和积极性。

  (二)风险分担机制和投资收益机制不合理

  政府和私人机构由于角色和立场不同,承担的风险也就不同。政府承担的是政治和法律风险。私人部门承担的是市场和运营风险。由于项目投资资金规模大,回收期限长,往往潜在一系列非市场风险。由于观念没有转变,有的地方政府把PPP模式看做融资和提升政绩的手段,只把公益性强,投资回报率低的项目拿出来,让民间资本参与投资。而回报率高的项目却将投资者拒之门外。如果项目出现亏损,风险自然就由民间投资者来承担,挫伤了投资者的积极性。

  (三)认识、管理和监督不到位

  有的政府不对PPP项目进行严格资质审查和评估,就盲目上马进行建设投资,从而产生更多的潜在债务风险。有的并未在合同中明确对政府的债务关系,致使金融风险也不断加大。目前PPP在运行的过程中缺乏一个统一的监管部门,在实际的监督过程中,对操作方式、流程和标准存在一定的偏差,导致上级制定和下级执行之间的冲突频发,执行效率低下。监管事出多头,因此在项目的运营过程中,就会产生监管部门相互扯皮、推卸责任的现象,导致监管成本大、协调性差、效率低下。

  二、完善PPP模式的路径选择

  (一)完善相关的法律、法规体系

  制定一套完善且具有中国特色的PPP法律、法规体系,将项目的实施纳入到法制化的轨道上,保证PPP项目在实施的各个环节都公平公正,合乎法治精神。

  出台统一的基础性法律法规,平衡各方关系,约束各个参与主体的行为,解决相关部门之间的工作衔接不畅,冲突频发等问题,维护各方的合法权益,保证合同的权威性。理顺PPP专门法和当前法律法规的交叉关系,突破相关政策和规章的掣肘。在资格准入、招投标、信息公开、融资模式、履行合同、收益分配、退出机制等方面做出明确的规定。通过顶层立法,底层规章制度双管齐下,给PPP项目的推行提供一个风险可控的外部环境。

  (二)制定有效的投资收益机制和风险预警机制

  建立长期稳定的投资收益机制,充分的调动各个主体的积极性。在制定收益分配机制的时候,要平衡各方的关系,合理权衡收益分配,实现共赢。估测一个合理的收益率范围,给予合理的投资收益预期,让价格随行就市,调动民间资本的投资积极性。防止私人机构过高定价制来赚取超额利润,损害人民大众的利益。

  加大宣传力度,培养各个主体防范风险的意识。对PPP项目制定一个完善的风险预警机制、风险指标评级体系和应急突发事件的预案。并针对项目中的潜在的风险作出科学的评估,合理承担相应的风险。

  在项目的操作过程中坚持科学、规范、透明的原则,防止因操作不当带来的风险。完善保险体系的建设,通过购买保险机构开发和创新的保险产品,防范地方政府违约所带来的风险,以此来提高民间资本主体的投资信心。

  (三)在运营过程中做好监督和管理工作

  PPP项目事关公众利益,政府务必将监管工作做到位。在招投标、合同订立、工程施工、后期运营等各个环节都要加强信息披露和监督管理,做到规范透明,防止道德风险的产生。建立有效的外部监管机制,让群众积极地参与到监督工作中来。将中标公告和项目采购公告等相关信息挂在专门的网站上公开。定期进行PPP民意调查,并召开项目公开听证会,同群众进行实时交流,及时反馈意见,保证公民的知情权。

  组建专业的人才队伍或委托第三方机构来做好项目筛选、统计分析、融资支持等前期工作。建立中长期评估制度和绩效考核制度。在运营的过程中要针对收支项进行审计与核算工作,可借鉴国际上的VFM评价体系,建立一套符合国情的绩效考核体系。

  (四)政府要树立正确的意识,做好角色定位和职能转变

  政府要转变思想观念,正确认识PPP,不以利润最大化为目的,从公共产品的“提供者”转变到“合作者”和“监管者”上来。树立契约精神,坚持平等协商,公平诚信的准则。在实施的过程中严格按照合同的条款执行,承担相应的责任。做到公私分明,既不能让公共部门侵犯和挤压私人部门的合法权益和收益,又要与私有化划清界限:防止私人部门利用内幕信息牟取暴利。完善各级政府对于项目开展的相关配套机制,如中央政府的宏观政策研究和整体标准制定;具体牵头的部委和研究机构建立项目初步筛选、绩效基准指标(PEC)的统计和发布的机制;地方政府健全项目遴选和监督管理机制。

  加快构建多层次的资本市场和融资平台,为项目的长期经营提供充足的资金,当前可推广PPP+P2G模式,实现与互联网金融的深度融合。

  参考文献:

  [1]孙洁.采用PPP应当注意的几个关键问题[J】.地方财政研究.2014.

  [2]刘立峰.PPP的作用、问题及风险防范[Jl.宏观经济管理.2015.

  [3]高鹏程.PPP模式:背景、问题及推广途径[J].地方财政研究.2014.

  (郭智:中央党校研究生院,15级国民经济学硕士研究生。研究方向:财政理论与政策和制度创新。)

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