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摘要:新公共管理,作为不同于传统公共行政的一种新形式、新途径,开创了公共行政理论研究的新范式。本文从新公共管理的含义开始,对其兴起,发展与展望做了综述。
一、新公共管理运动的兴起
20世纪70年代末80年代初,一场声势浩大的行政改革浪潮在世界范围内掀起。在西方,这场行政改革运动被看作一场“重塑政府”、“再造公共部门”的“新公共管理运动”。
这场20 世纪80年代后期和90 年代初期席卷发达国家和发展中国家的公共部门管理变革运动有诸多称呼:“管理主义”、“新公共管理”、“以市场为基础的公共行政”、“后官僚制典范”或“企业型政府”。到90 年代后期,人们越来越倾向于使用“新公共管理”的概念。在很大程度上,类似的改革也发生在其他不同的国家。
二、新公共管理运动
(一)理论和现实根源
第一,“新公共管理运动”是被财政危机逼出来的。西方国家的领导人上台前都要许愿,以致公共服务、社会福利的投入越来越大,政府不堪重负。20世纪70年代出现石油危机,西方经济不景气。人们不情愿继续纳“重税”。一方面是“投入要大”,另方面是“征税困难”,矛盾促使他们不得不另辟蹊径。
第二,“新公共管理运动”是西方国家在福利和税收上的左右为难,带来社会政策上的左右摇摆,结果是失信于民。克林顿在国家绩效评估委员会报告中公开承认:美国政府不仅面临削减开支问题,而且还面临信任赤字。就是这个“信任赤字”迫使西方政府开展“新公共管理运动”。
第三,“新公共管理运动”是被理论危机逼出来的。原有的科层制模式是与工业社会相适应的。现在已经后工业社会了,僵化刻板的传统公共行政模式越来越不适应当代社会。而其赖以建立的两大理论基础——威尔逊和古德诺的“政治-行政二分论”和韦伯的科层理论早已无法解决政府所面对的日益严重的内部问题。管理理论到了非创新不可的地步了。
(二)理论意蕴及其前景
“新公共管理运动”本身需要全面、综合的评价,现在还不到时候,但“新公共管理运动”的实践,却体现出与传统公共行政模式中间的巨大差异。“新公共管理运动”的兴起,特别是它业已表现出的新特征及其发展趋势,都明确地提醒世人:一个新管理模式在公共管理领域逐步形成。目前的改革实践中,出于操作上的需要仍表现出政府继续承担运动主体的角色;另一方面来看,这场改革运动的发展趋势,无疑是对近代以来的传统公共行政模式进行全面检讨的含义。
归根结底,“新公共管理运动”尚处在艰辛的探索之中,形成一种固定统一的模式需要一段时日,尽管“新公共管理运动”本身还远非完美,还存在着不少批评和毋庸置疑的问题,但20世纪大多数国家普遍存在的传统公共行政模式却无疑已经是一去不复返了,“新公共管理运动”及其引发的公共管理模式的变革必将成为一股不可逆转的时代潮流。
(三)核心价值与思想
以经济学和私营部门管理学为理论基础的新公共管理理论具有如下的核心价值与思想。
首先,人性假设是组织分析和行为分析的起点,新公共管理采用经济人的假设,导致对传统约束规则、激励规则的再思考和再评价。使得传统上重视组织理性的官僚制规则转向重视个体理性的市场规则。
其次,调整国家与社会、政府与市场之间的界限和关系模式。改变福利国家的过渡干预,还权于社会,让市场发挥更大的作用。民营化是其主导方案,就是将公共服务的提供通过市场的方式进行,改变传统上所有的公共产品都由政府直接提供的模式。
最后,政府内部的管理价值、原则、机制的重新审视,进行“重塑政府”。在政府的管理当中引入私人管理模式。一是“重理”观念的引入,“重理”即“为了显著改善严格当代意义上的业绩指标。二是政治与行政关系的调整,政治对行政官员具有很大的决定力量和影响力,公务员与政治家之间通过合同进行管理。
(四)操作规则与手段
新公共管理的操作规则与手段是多种多样的。先从市场化操作来分析,首先将国有企业出售给私营部门:诸如政府产权规范化,出售国有单个企业或资产。另外是将公共活动转包出并签订合同:如竞争机制引入公共服务的提供中去,以私人与私人的竞争、公共部门与私人部门的竞争、公共部门之间的竞争;将政府的垄断地位打破,才能将公共服务的绩效发挥及至;进行管理流程的再造,核心在于以结果和绩效为导向。
公共管理的操作规则与手段是多种多样的,从西方国家和发展中国家的实践中可以列举出许多。这些操作规则以市场价值、私营企业管理价值作为核心。
随着时代的变迁和各种理论的发展,传统的公共行政模式在理论和实践的质疑声中已经陷入了错综复杂的不利处境。广大的人认识到,传统的行政模式在现代公共服务及政策制定中已不能充分发挥作用,它在更多方面表现为消极的控制形式。历史的发展总是朝着事物的先进性方向,所以以经济学和私营管理理论为基础的“新公共管理运动”已经逐步取代了旧的管理模式,在公共管理领域势必引起新的革命。
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